ТЪЛКУВАТЕЛНО РЕШЕНИЕ N 7 от 11.12.2008 г.
София, 11 декември 2008 година
В ИМЕТО НА НАРОДА
Върховният административен съд на Република България – Общо събрание на колегиите в съдебно заседание на 26 септември 2008 г., в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: КОНСТАНТИН ПЕНЧЕВ
ЗАМ.-ПРЕДСЕДАТЕЛИ: ВЕНЕТА МАРКОВСКА
СТЕФКА СТОЕВА
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ: НИКОЛАЙ УРУМОВ
СВЕТЛА ПЕТКОВА
АНДРЕЙ ИКОНОМОВ
СВЕТЛАНА ЙОНКОВА
БОЯН МАГДАЛИНЧЕВ
ФАНИ НАЙДЕНОВА
ПАНАЙОТ ГЕНКОВ
ЕЛЕНА ЗЛАТИНОВА
ЧЛЕНОВЕ:
1. Пенка Иванова
2. Пенка Гетова
3. Иван Трендафилов
4. Дима Йорданова
5. Бисерка Коцева
6. Мария Костова
7. Александър Еленков
8. Веселина Тенева
9. Йорданка Костова
10. Нина Докторова
11. Марина Михайлова
12. Славка Найденова
13. Наталия Марчева
14. Ваня Пунева
15. Милка Панчева
16. Ангел Калинов
17 Цветана Сурлекова
18. Жанета Петрова
19. Захаринка Тодорова
20. Аделина Ковачева
21. Румяна Папазова
22. Галина Матейска
23. Диана Добрева
24. Галя Костова
25. Надежда Джелепова
26. Галина Христова
27. Таня Радкова
28. Здравка Шуменска 29. Йовка Дражева
30. Ваня Анчева
31. Светлозара Анчева
32. Галина Карагьозова
33. Йордан Константинов
34. Диана Гърбатова
35. Татяна Хинова
36. Юлия Ковачева
37. Джузепе Роджери
38. Марияна Дечева
39. Маруся Димитрова
40. Теодора Николова
41. Мариника Чернева
42. Милена Златкова
43. Атанаска Дишева
44. Таня Вачева
45. Иван Раденков
46. Румяна Монова
47. Мирослав Мирчев
48. Илияна Дойчева
49. Виолета Главинова
50. Георги Георгиев
51. Емилия Миткова
52. Тодор Тодоров
53. Марио Димитров
54. Кремена Хараланова
55. Илиана Славовска
при секретаря Нина Спасова и с участието на заместника на главния прокурор при Върховна административна прокуратура Митьо Марков, разгледа тълкувателно дело № 3/2008 г., докладвано от съдия Йордан Константинов.
Производството е по чл. 124 и сл. от Закона за съдебната власт.
Образувано е по искане на главния прокурор до Общото събрание на колегиите от Върховния административен съд (ВАС) за произнасяне с тълкувателно решение по прилагането на разпоредбите на чл. 155,ал. 1 и чл. 156, ал. 7 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК) относно: 1.Какъв е характерът на срока по чл. 155, ал. 1 от ДОПК /включително и в случаите на продължаването му по чл.156,ал.7/ - преклузивен или инструктивен, и в случаите на непроизнасяне по смисъла на чл. 156,ал. 4 от ДОПК до кой момент и при какви предпоставки решаващият орган може да постанови решение по жалбата и 2. До кой момент може да се приложи разпоредбата на чл. 156, ал. 7 от ДОПК – в рамките на 45-дневния срок по чл. 155, ал. 1 от ДОПК или и след изтичането му.
В направеното искане на главния прокурор се излагат доводи, че е налице противоречива практика по прилагането и тълкуването на посочените разпоредби. В едни случаи състави на Административен съд-София град и състави на първо отделение на ВАС приемат, че решаващият орган не разполага с компетентност да постанови изрично решение след изтичане на предвидения по чл. 155, ал. 1 от ДОПК /съответно удължения по чл. 156, ал. 7 от ДОПК/ срок, като органът може да се произнесе след изтичането на този преклузивен срок само ако е подадена жалба срещу мълчаливото потвърждение на ревизионния акт в обжалваната част. По тези съображения тези състави приемат, че подписани споразумения по чл. 156, ал. 7 от ДОПК за удължаване на 45-дневния срок за произнасяне са невалидни след изтичането му и не пораждат правни последици. В други случаи състави на Административен съд-София град и на първо „А” отделение на ВАС приемат, че срокът по чл. 155, ал.1 от ДОПК е инструктивен, че може да бъде продължаван по писмено взаимно съгласие след изтичането му и изтичането на срока не освобождава административния орган от задължението да постанови решение по жалбата, поради което по постановено решение на решаващия орган след срока по чл. 155, ал.1 от ДОПК може да бъде подавана жалба до съда.
При условията на чл. 129, ал. 1 от ЗСВ в заседанието на Общото събрание по приемане на тълкувателното решение участват представители на главния прокурор на Република България и на председателя на Висшия адвокатски съвет, както и министърът на правосъдието.
Участващият заместник на главния прокурор и ръководител на Върховната административна прокуратура Митьо Марков изразява становище, че срокът по чл. 156, ал. 1 от ДОПК е преклузивен и с изтичането му се преклудира възможността на решаващия орган да постанови решение по жалбата, като дадената в чл. 156, ал. 7 от ДОПК допълнителна възможност за произнасяне с решение не е продължение на срока и не променя характера му.
Адвокат Виктория Терзиева в качеството си на пълномощник на председателя на Висшия адвокатски съвет изразява становище, че срокът по чл. 155, ал. 1 от ДОПК е инструктивен, поради което няма пречка и след изтичането му да бъде постановено решение от решаващия орган. На база на това тълкуване е изразено и становището по останалите повдигнати въпроси в искането.
Писмено становище по искането за издаване на тълкувателно решение е изразил министърът на правосъдието. Според него срокът по чл. 155, ал.1 от ДОПК следва да се разглежда като инструктивен, а не преклузивен, след изтичането на който да се преклудира правото на решаващия административен орган да издаде решение.
В смисъла, че срокът е инструктивен, писмено становище са изразили и Националната агенция за приходите и доцент д-р по право Сашо Пенов.
Общото събрание на колегиите при Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид:
Поставените въпроси са свързани с обжалването на ревизионния акт по административен ред, което обжалване разпоредбата на чл.156, ал. 1 от ДОПК поставя като кумулативно изискване за подаване на жалба пред съда. Правната регламентация на обжалването по административен ред се съдържа в глава осемнадесета от ДОПК, чл. 152 – чл. 156. Съгласно чл. 152,ал. 1 от кодекса ревизионният акт може да се обжалва изцяло или в отделни негови части в 14-дневен срок от връчването му, а алинея втора определя, че решаващ орган е съответният директор на дирекция „Обжалване и управление на изпълнението” при централното управление на Националната агенция по приходите. Правомощията на този орган са уредени в чл. 155 от ДОПК и според алинея първа решаващият орган разглежда жалбата по същество и се произнася с мотивирано решение в 45-дневен срок от постъпването на жалбата по чл. 152, ал. 3, съответно от изправянето на нередовностите по чл. 145 или от одобряване на споразумението по чл. 154. Противоречивата практика на отделните състави е по отношение на характера на 45-дневния срок – дали той е преклузивен или инструктивен.
За да се произнесе по този въпрос, Общото събрание на съдиите от ВАС съобрази следното:
По силата на чл. 155, ал. 1 от ДОПК решаващият орган следва да се произнесе по жалбата в 45-дневен срок. Според чл. 156, ал. 4 от същия кодекс непроизнасянето на решаващия орган в срока по чл. 155, ал. 1 от ДОПК се смята за потвърждаване на ревизионния акт в обжалваната част. От тълкуването на тези разпоредби следва изводът, че производството по административното обжалване на ревизионния акт може да бъде приключено по два различни начина – чрез нарочен акт на административния орган по чл. 155, ал. 1 от ДОПК или чрез т.нар. „мълчаливо потвърждаване” в случаите на непроизнасяне в срок – чл. 156, ал. 4 от кодекса. Наличието на изрично решение, респективно на „мълчаливо потвърждаване” е кумулативно условие за упражняване на правото за обжалване на ревизионния акт по съдебен ред. С оглед различията на актовете, с които приключва това производство, в закона са регламентирани и сроковете, в които може да бъде подадена жалба до съда. В първия случай срокът за обжалване е 14-дневен и започва да тече от получаване на решението – чл. 156, ал. 1 от ДОПК, а във втория случай срокът е 30-дневен и започва да тече от изтичане на срока за произнасяне от решаващия орган. Доколкото в съдебната практика няма спор, че сроковете за обжалване са преклузивни, за разлика от сроковете за издаване на административни актове, които са инструктивни, то следва да бъде прието, че след изтичането на тези срокове правото на данъчно-задълженото лице да обжалва ревизионния акт по съдебен ред се преклудира и последният влиза в сила. От съпоставката на двата вида актове, с които приключва производството по административното обжалване на ревизионния акт, както и от различната регламентация на сроковете за обжалване при двете хипотези, следва изводът, че предвиденият в чл. 155, ал. 1 от ДОПК 45-дневен срок за произнасяне от страна на решаващия орган е преклузивен и след неговото изтичане се погасяват правомощията му да се произнесе по жалбата с решение. Този извод не се променя и от разпоредбата на чл. 156, ал. 6 от ДОПК, според която решаващият орган не може да постанови решение след изтичането на срока за изпращане на преписката в съда. От систематичното й място в кодекса – след разпоредбите на алинея четвърта и пета на чл. 156 – следва, че с нея е предвидено едно изключение, даващо възможност на решаващия орган да постанови решение при подаване на жалба при условията на чл. 156, ал. 5 от ДОПК до изтичане на срока за изпращане на жалбата в съда, който срок е седемдневен от постъпването на жалбата съгласно нормата на чл. 150, ал. 1 от ДОПК. Доколкото с разпоредбата се създава едно изключение от общото правило за забрана за произнасяне от органа след подаването на жалба, същата има императивен характер и не може да бъде тълкувана разширително.
Предвид гореизложеното по т. 1 от направеното искане за издаване на тълкувателно решение следва да се приеме, че срокът за произнасяне от решаващия орган по чл. 155, ал. 1 от ДОПК е преклузивен, включително и в случаите на продължаването му по чл. 156, ал. 7 от ДОПК. В случаите на т.нар. „мълчаливо потвърждаване” по чл. 156, ал. 4 от ДОПК решаващият орган може да постанови решение само в случаите на подаване на жалба от данъчнозадълженото лице при условията на чл. 156, ал. 5 от кодекса. Срокът за постановяване на такова решение е ограничен в рамките на седем дни и започва да тече от момента на подаване на жалбата до съда. След изтичането на този срок правото на решаващия орган да постанови решение се преклудира.
При така даденото тълкуване следва да бъде отговорено и на втория въпрос в искането за издаване на тълкувателно решение. Разпоредбата на чл. 156, ал. 7 от ДОПК определя, че срокът за произнасяне по жалбата може да бъде продължен по взаимно писмено съгласие между жалбоподателя и решаващия орган за срок до три месеца, в което се посочва срокът на продължаването; при непроизнасяне в този срок се прилагат разпоредбите на ал.5 и 6. След като срокът по чл. 155, ал. 1 от ДОПК за произнасяне от страна на решаващия орган е преклузивен и след изтичането му правомощията на органа да се произнесе по жалбата се погасяват, то само и единствено в рамките на този срок може да бъде постигнато споразумение за удължаване на срока за произнасяне. Постигнатото споразумение извън този срок е недействително и не поражда правни последици.
Водено от горното и на основание чл. 130 от ЗСВ, Общото събрание на колегиите от Върховния административен съд
Р Е Ш И :
Т. 1. Срокът за произнасяне от решаващия орган по чл. 155, ал. 1 от ДОПК е преклузивен, включително и в случаите на продължаването му по чл. 156, ал. 7 от ДОПК. В случаите на т.нар. „мълчаливо потвърждаване” на ревизионния акт по чл. 156, ал. 4 от ДОПК решаващият орган може да постанови решение само в случай на подаване на жалба от данъчнозадълженото лице при условията на чл. 156, ал. 5 от кодекса. Срокът за постановяване на такова решение е ограничен в рамките на седем дни и започва да тече от момента на подаване на жалбата до съда. След изтичането на този срок правото на решаващия орган да постанови решение се преклудира.
Т. 2. Споразумение за удължаване на срока за произнасяне по жалбата по чл. 156, ал. 7 от ДОПК може да бъде сключено между жалбоподателя и решаващия орган единствено и само в рамките на 45-дневния срок по чл. 155, ал. 1 от ДОПК.
Особено мнение на докладчика Йордан Константинов и съдиите Венета Марковска, Панайот Генков, Бисерка Коцева, Мария Костова, Мариника Чернева, Румяна Монова и Мирослав Мирчев
Намирам, че по поставените въпроси в искането за издаване на тълкувателно решение следва да бъде отговорено по следния начин:
Т. 1. Срокът за произнасяне от решаващия орган по чл. 155, ал. 1 от ДОПК е инструктивен, включително и в случаите на продължаването му по чл. 156, ал. 7 от ДОПК, поради което не съществува пречка за произнасяне с решение и след изтичането на този срок. При постановяване на такова решение от решаващия орган за жалбоподателя съществува възможността за подаване на жалба до съда при условията на чл. 156, ал. 1 от ДОПК.
Т.2. Споразумение за удължаване на срока за обжалване може да бъде постигнато и извън рамките на 45-дневния срок по чл. 155, ал. 1 от ДОПК, но в рамките на месечния срок по чл. 156, ал. 5 от ДОПК.
Аргументите в този смисъл са следните:
1. Не може да се приеме тезата, че 45-дневният срок за произнасяне за решаващия орган по чл. 155, ал. 1 от ДОПК е преклузивен. Поначало сроковете за произнасяне на администрацията са инструктивни, а случаите на преклузивни срокове са изрично регламентирани.
2. Ако въпросният срок е преклузивен, то какъв е смисълът на нормата на чл. 155, ал. 6 от ДОПК, според която решаващият орган не може да постанови решение след изтичането на срока за изпращане на преписката в съда. Срокът за изпращане на преписката в съда е седемдневен – чл. 150, ал. 1 от ДОПК, и тече от момента на получаване на жалбата. Като се използва методът на тълкуване „по аргумент от противното”, следва, че в рамките на този седемдневен срок директорът може да постанови правно валидно решение. Аргументи в тази насока могат да бъдат изведени и от нормата на чл. 58, ал. 3 от АПК, която определя, че когато по административен или съдебен ред бъде отменен мълчалив отказ, смята се отменен и изричният отказ, който е последвал преди решението за отмяна. След като срокът за произнасяне е преклузивен, то след изтичането му следва да се преклудират всякакви възможности за произнасяне, а не да се създават изключения.
3. И след влизането на АПК в сила не е загубила действие съдебната практика, изложена в т. 8 от Постановление № 4 от 22.09.1976 г. по гр.д. № 3/76 г. на Пленума на Върховния съд, според която за административния орган сроковете са инструктивни и с изтичането им не се преклудира възможността да се произнесе по искането, с което е сезиран, като издаденият по-късно акт е действителен и подлежи на обжалване на общо основание. Поначало институтът на т.нар. „мълчалив отказ” или „мълчаливо потвърждаване” е създаден в полза на адресатите на административните актове и в противоречие с тяхната същност е те да се възприемат като пречка за атакуване на последвали изрични писмени актове на администрацията.
4. Даденото по-горе тълкуване противоречи на един основен конституционен принцип на правовата държава, залегнал в чл. 120, ал. 2 от Конституцията, според който гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. При това виждане се стига до безпрецедентното положение администрацията да черпи права от собственото си бездействие и това обстоятелство, вместо да бъде санкционирано по надлежния ред, на практика да се толерира от съда.
5. Не може да бъде подминат с лека ръка и въпросът каква е правната природа и последиците от решението на решаващия орган, постановено в подобна хипотеза. Вярно е, че в болшинството случаи това решение ще е потвърдително, но ако подадената жалба по административен ред бъде уважена и след отмяна преписката бъде върната за извършване на нова ревизия с даване на задължителни указания, се поставя въпросът какви ще бъдат последиците и значи ли това, че в един много по-късен момент ще бъде прието, че издаденият по втората ревизия ревизионен акт е нищожен, тъй като първоначалният вече е бил влязъл в сила.
6. След като решаващият орган има правомощие да се произнесе по жалбата и след изтичане на 45-дневния срок по чл. 155, ал. 1 от ДОПК, то следва да се приеме, че той има и правната възможност да направи предложение за удължаване на срока за произнасяне по жалбата при условията на чл. 156, ал. 7 от ДОПК. По аналогичен начин стоят нещата и спрямо жалбоподателя като другата страна по споразумението. След като при условията на чл. 156, ал. 5 от кодекса последният има право да подаде жалба срещу мълчаливо потвърдения ревизионен акт, това не изключва възможността да приеме изходящо от административния орган предложение за удължаване на срока за произнасяне по подадената жалба по административен ред.
http://www.sac.government.bg/home.nsf/v ... enDocumentтака ще е по-лесна дискусията, но утре...
Публикувано на: 29 Мар 2009, 17:27